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审批服务改革取得什么成效？
近日，中办、国办印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》（以下简称《指导意见》），对深入推进审批服务便民化工作作出部署。“这项改革举措可以说是将以人民为中心的发展思想贯穿到审批服务便民化的全过程，让群众在生产生活中得到实实在在的获得感。”中共中央党校（国家行政学院）教授宋世明接受本报记者专访时说。
让群众感到实实在在的方便
宋世明认为，《指导意见》是当下深化党和国家机构改革新形势下推动转职能、转方式、转作风的重要着力点。深入推进审批服务便民化，就是要以更快更好方便企业群众办事创业为导向，围绕直接面向企业群众、依申请办理的行政审批和公共服务事项，推动审批服务理念、制度、作风全方位深层次变革，着力解决企业、群众反映突出的“办事难、办事慢”“多头跑、来回跑”等问题。
在宋世明看来，审批服务便民化改革应当聚焦影响企业群众办事创业的堵点痛点，着力破除审批服务中的体制机制障碍，最大限度降低制度性交易成本，方便群众企业办事创业。“如何继续深入推进改革？那就得将以人民为中心的发展思想贯穿到审批服务便民化的全过程，让人民群众成为改革进程的推动者、改革结果的受益者，让群众在审批办事中感受到实实在在的方便。”宋世明说。
宋世明认为，深入推进审批服务便民化，要把推广地方典型经验同推动面上改革结合起来。近年来，各地区各部门认真贯彻中央决策部署，扎实推进转变职能，深化简政放权，积累了丰富的实践经验，如“最多跑一次”“不见面审批”等，但各地改革进展不太平衡，一些好的经验还没能在面上推开，亟须中央的统一指导。《指导意见》既是推广地方典型经验的文件，也是中央对地方继续深化改革的统一指导意见。
审批服务改革出实招见实效
“《指导意见》提出，以省为单位公布各层级政府‘马上办、网上办、就近办、一次办’审批服务事项目录，2018年10月底前实现全覆盖。这是以人民为中心的发展思想在清单管理制度中的具体运用。”宋世明认为，相比公布政府权责清单和公共服务清单，上述“四办”目录清单与企业群众切身利益关系更直接。值得注意的是，“四办”是以企业群众办成办好一件事为标准，而不是以办好一个环节为标准，这就把政府部门审批服务好坏的评判权直接交给了企业群众，对政府部门形成了倒逼机制。
对于深入推进审批服务标准化，宋世明认为，这是向所有行政相对人提供无差别的便利化审批服务的必要条件。“四减”是前提，即继续减环节、减材料、减时限、减费用；科学细化量化审批服务环节，即实现受理要件、审查环节、审批依据等重要环节标准化是关键。特别是不动产登记等面广量大的民生事务，以及企业建设工程审批等影响营商环境的“软肋”，将是优化重点。
宋世明说，近年来，“人在证途”饱受诟病，各种“奇葩”证明成为笑柄。持续开展“减证便民”行动，实现六个“一律取消”，在本质上就是要实现从立足于部门管理方便到立足于企业群众办事创业方便的彻底转变。政务信息共享等举措，则是避免“奇葩”证明的釜底抽薪之举，也是改革的难点。
大力推行审批服务集中办理，以及着力提升“互联网+政务服务”水平，都是消除“审批乱”症结、提高审批服务效能的关键举措。同时，《指导意见》提出创新便民利企审批服务方式。在宋世明看来，以协同共治为主线创新便民利企审批服务方式，是许多地方政府卓有成效的经验做法。如全面推动在建设工程领域实行联合勘验、联合审图、联合测绘、联合验收，实行企业投资项目“多评合一”，并联审批等举措，都将有助于提升政府治理效能，方便企业办事。
关于深化行政审批中介服务改革，宋世明认为，对一些复杂的审批事项，脱离不了中介服务。2013年以来，在规范行政审批的政府行为方面已有实质性进展，目前已到了同步优化政府服务与中介服务的阶段。最关键的是，推进中介服务机构与主管部门脱钩，切断两者之间的利益关联，这是进一步减少不必要行政审批中介服务事项、破解中介服务垄断、强化对中介服务监管的关键。
“审批服务便民化不是放任不管，需要加强事中事后监管。在政府、企业、社会之间重新配置监管责任，是最基础的实招。放管并重、放管结合方面还需要下大力气才行，《指导意见》对此也给出了明确的任务。”宋世明说。
推进部门政务信息联通共用
对于如何落实改革任务，宋世明认为，应以深化党和国家机构改革为契机，中央与地方协同行动，形成推进部门政务信息联通共用的“破竹之势”。“能否真的打破数据壁垒，是《指导意见》能否开花结果的关键因素。”宋世明表示，打破“信息孤岛”的呼声很高，且由来已久，但在实践层面却久攻不破，“当下，应充分运用最新一轮大规模机构改革之势，抓住这次打破‘信息孤岛’的难得机遇。”
宋世明表示，各级地方政府应找准自身在“放管服”改革推进中的方位，明确自身改革“短板”“软肋”，有的放矢推进审批服务便民化。“不难看出，《指导意见》是国内先进经验的集成与普及，带有以点促面的鲜明色彩。有的地方在不动产登记方面的便利化举措很多，但对探索企业建设项目投资许可方面乏善可陈；有的地方在相对独立集中行政许可权试点方面走在了全国前列，但‘互联网+政务服务’方面实现程度相对较低；有的地方‘放管服’改革全面推进，但改革总体方面还达不到国内平均水平。”宋世明说，各地必须先补齐短板，平衡发展，前期改革经验比较充足的省份，则应以省为单位进行集成创新，形成企业群众公认的审批服务便民化可推广经验。
宋世明建议，以具体落实以人民为中心的发展思想、建设服务型政府为统领，以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，以更好地方便企业群众办事创业为着力点，事前充分运用国家强制性标准确保宽进；事中事后，不仅要严管，更要实现“善管”，充分运用大数据时代的新管理方式，实现政务服务智能化，这将是深入推进审批服务便民化的有效途径。
来自《 人民日报 》
如何破解审判机关落实司法责任制难点的思考
党的十八届四中全会《决定》明确提出:“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责。”同时提出:“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,确保案件处理经得起法律和历史检验。”
为此,中央《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》提出:“主审法官、合议庭法官在各自职权范围内对案件质量终身负责。”
为贯彻中央关于深化司法体制改革的总体部署,优化审判资源配置,明确审判组织权限,完善人民法院的司法责任制,建立健全符合司法规律的审判权力运行机制,增强法官审理案件的亲历性,确保法官依法独立公正履行审判职责,根据有关法律和人民法院工作实际,最高人民法院于2015年9月21日制定颁布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》,分别以目标原则、改革审判权力运行机制、明确司法人员职责和权限、审判责任的认定和追究、加强法官的履职保障、附则等六部分共48条。具体内容涵盖了探索改革审判组织模式、明确司法人员职责权限、明确违法审判责任的情形、改革审判委员会制度、建立专业法官会议制度、加强法官依法履职保障。其中,有探索改革审判组织模式等内容。
在上述政策与制度框架体系下,被中央司法改革领导小组确定为第一批进行司法体制改革的“6+1”省区市的三级法院作了积极的试点与推进工作,其显著的成效就是冲击了审判人员固有的集体(法院)承担司法责任的意识,而转化为“谁办案、谁负责”,且“对办案质量终身负责和错案责任倒查问责”的新司法责任理念,形成了极具压力的办案质量倒逼机制；同时,也根本改变了长期存在于司法领域的“审者不判,判者不审”的行政化办案模式,初步形成了审判权与司法行政事务管理权相分离的新机制。司法责任制的推行更为员额制和司法人员分类管理提供了保障。
司法责任制的落实难点
当前,随着司法改革的逐步深入推进,司法责任制在落实过程中也逐渐暴露出一些问题和障碍,一定程度上增大了改革推进的难度,若不加以有效破解会影响改革成效的充分体现。根据笔者的调研情况看,具体来说,司法责任制落实中的难点主要有以下几个方面:
一、如何凝聚合力落实改革措施。
司法责任制改革是本轮司法改革的“牛鼻子”,具有基础性、全局性的地位。
与此同时,司法责任制改革与其他改革举措之间,亦呈现相互影响、相互制约、相互促进的关系。司法责任制的全面落实,需要与人员分类管理、员额制、职业保障、省以下人财物统管、司法责任追究等制度协同推进,形成共同推动改革的合力。当前,部分改革举措如省以下人财物统管、司法责任追究制度等推进迟缓,部分改革举措仍停留在中央文件等顶层设计层面,在地方政法机关没有得到有效落实。再加上还有部分政法领导干部对司法责任制这块难啃的“硬骨头”存在畏难情绪、懈怠心理,存在“不敢改、不想改”的情况。这些因素加大了司法责任制的落实难度,急需采取有效举措予以破解。
二、如何处理放权与监督的关系。
司法责任制改革的内在逻辑是放权或还权于法官、合议庭,实现“让审理者裁判”。但基于目前队伍整体职业素养参差不齐、司法面临的社会矛盾纷繁复杂、法院内部运行秩序尚未理顺等现状,一味强调放权,理想化地主张让法官、合议庭完全自主决定案件,不仅不能解决司法的沉疴宿疾,反而可能导致审判运行秩序的混乱,引发新的司法不公等问题。
不久前,笔者在某试点地区法院调研时了解到,自从院庭长不再审签裁判文书、不再对案件质量把关以来,该地区反映案件审判质量的部分指标,如一审服判息诉率、二审瑕疵改发率、民商事案件调撤率等,均有不同程度的下降或上升。此外,案件审批制度取消以后,“同案不同判”的现象也有所凸显。可见,在目前缺少相应的监督制约、指导帮助以及协调管理机制的情况下,如何处理好放权与监管的关系,将决定司法责任制能否顺利落实,甚至可能会影响司改的大局。
三、如何设计司法责任追究制度。
除“让审理者裁判”外,司法责任制另一核心内涵是“由裁判者负责”。科学合理的司法责任追究制度是确保办案质量、提高司法公信力的必然选择。这既有利于增强司法人员办案责任心,又不会挫伤其积极性。为此,中央专门制定了相关的规范性意见,就错案责任和免责条件作了原则性规定。然而,司法责任追究制度仍然存在着顶层设计不完善、法检两家司法责任内涵范围不清晰、司法责任追责程序行政化等弊病。尤其是因缺乏司法责任制的配套制度,导致司法权力运行机制不科学、责任保障不到位,制度的落实效果不尽理想。
四、如何面对内部反追责的压力。
每一起冤假错案都必须依法纠正,冤假错案中有关人员犯下的罪错主要有两种,一种是由于破案心切或客观上判断错误,造成对有关事实和证据的错误认定；另一种是违反法律法规的规定,对当事人刑讯逼供屈打成招,甚至徇私枉法故意冤枉好人。前一种情况一般要按照党纪政纪问责,后一种情况则要追究刑事责任,但无论哪种追责,司法机关都面临着很大的“反弹”压力。所以,在实践中,为了避免有关人员被追究责任而掩盖被错判的案件,于是出现“追责与反追责”的纠结。由此可见,不少司法人员还是不明白一个道理,即如果为了掩饰错判、避免追责而拒绝纠正冤假错案,只会犯下更大的罪错,最终招致更严厉的责任追究。
司法责任制的难点破解思考
一、突出重点、统筹兼顾,形成全面落实司法责任制整体合力。认清各项改革举措之间错综复杂的关系和高度关联性,对各项改革举措的顺序和进程进行科学统筹,把握好推进的节奏和力度。
员额制是落实司法责任制的前提,在积极开展入额工作的同时,还应当妥善处理好未入额人员的分流安置政策；职业保障机制是落实司法责任制的有力驱动,要在顶层设计方案的基础上,结合省以下人财物统管制度改革的推进,对保障的主体、方式和力度等进行进一步明确；绩效考核机制是落实司法责任制的应有之义,通过完善业绩考评制度和办法,明确新型权力运行机制下司法人员的工作要求,实现评价机制与员额退出机制、惩戒机制、激励机制的有效衔接。
二、有序放权、科学监督,构建符合司法规律的监督制约机制。放权不放任,监督不缺位,关键是要明确司法管理和监督权力的边界和行使的方式。坚持有序放权与监督管理相统一,推动司法业务管理监督由微观向宏观转变,提高管理监督科学化水平。
依托现代信息科技技术,打好办理案件的“组合拳”。建立适应新型司法权力运行机制的内部监督机制,加强规范化、标准化建设,细化各类人员岗位职责、工作流程,确保各类主体权责清晰；发挥专业法官会议作用,架设案件研习的“度量衡”。在放权的同时,加快确保法律适用统一的机制建设,充分发挥专业法官会议作用,建立和完善类案检索和类案参考制度；改革审判委员会的职能,筑牢法律统一适用的“防护墙”。强化审委会总结审判经验、统一法律适用职能,最大限度减少“同城同案不同判”的现象。
三、严格依法、规范程序,设计科学合理的司法责任追究制度。前提是制定司法责任追究的法律法规。追责的依据应上升为法律法规。制定相关法律是构建我国司法责任追究机制最基本的形式,没有这一形式,追责机制必将如空中楼阁难以实现；基础是区分违法办案责任和错案责任。在此基础上,分别制定不同的追责制度,完整的追责机制包括追责的依据、主体、事由、程序、种类及救济等内容；核心是设置明确科学的二元追责标准。追责标准应由当前唯结果论转向“不适当行为”为主、“结果过错”为辅的二元追责机制。这意味着,裁判结果并非决定责任追究的唯一条件,这可以避免追责机制对法官良心可能造成的破坏；关键是坚持程序正义与实体公正并重。在责任认定过程中,必须遵循程序公开、程序正当原则,适当组织社会专业人士参与责任认定,或直接由省级法官惩戒委员会主持进行,有效解决司法责任内部追究的公信力问题,并充分保障法官的申诉救济权利和名誉权利；必要是构建法官独立行使职权的保障机制。保障司法人员独立行使职权是建立追责机制的必要配套措施,独立行使职权的保障机制(职业、身份、薪酬、安全、文化等)要与追责机制同步建立。
四、他山之石,亦可攻玉,合理借鉴域外法官责任制度的经验。域外国家对司法责任的追究主要体现在法官惩戒制度中。这种制度的重心在于对法官个人的职业伦理道德的规制,以人案分离、程序外制约为特色。我们可以从域外法官惩戒制度的比较研究中,找出对构建我国司法责任制构建的有益借鉴。
法官惩戒制度的核心是职业伦理道德。不同的职业以本行业的伦理道德作为行为规则,其职业伦理道德共有意识可以增强人与人之间的信任感,在遇到问题的时候人们依照职业伦理道德的行为模式可减轻决策的负担,也有利于社会系统的和谐与稳定。
一个没有共同伦理的群体,是一个没有凝聚力且缺乏稳定的群体。应当明确的是法官的职业伦理道德并不是一种古板生硬的说教,也不是一种深不可测的理念,而是对司法本身规则的总结是一种应用伦理,在很大程度上是一种技术性思考,并内化为一套可操作的准则。法官行为与职业伦理准则的建立,旨在更周密地定义可以接受和应当禁止的行为,既向法官提供一个如何行为、处理自身事务的服务,又向公众提供一个他们应当知道的对法官行为的期望。
通过总结,可以归纳出域外法官惩戒制度的特点主要有以下几个方面:
一、实施机构的专门性。对于司法官的惩戒机构在相关的法律中都作了明确的规定,只有法律规定的具有专属管辖权的部门才有权对出现问题的司法官进行调查和实施惩戒,而其他任何部门和个人都无权实施惩戒。比如:美国联邦和州都是由国会或议会负责实施法官弹劾制度；同时由司法机构或主要由司法人员组成的机构负责实施司法惩戒制度；德国基本法规定,有关对司法官追诉的审判,专属于联邦宪法法院之权限。在联邦法官在行使或不行使职权时违犯本基本法的原则或邦的宪法秩序时,联邦宪法法院经联邦议院要求,可以三分之二的多数裁决将其调职或命令其退休。在故意侵犯的情况下,得为罢免之宣告。
二、审查标准的多元性。普遍设立了多元性的审查标准,意味着法官不仅要对其职务行为负责,更要对其职务外行为承担责任。域外法官惩戒制度对惩戒行为的界定是宽泛的,只要其行为有损法官职业的威信,就有可能成为惩戒的对象。
三、惩戒程序的严格性。联合国《关于司法独立的基本原则》、司法独立第一次世界大会《司法独立世界宣言》和国际法曹协会《司法独立最低标准》均规定了保障被惩戒法官的四大原则,即无明文行为标准不受惩戒原则、秘密审理原则、听证原则、法官有上诉权或请求复审权原则。相应的,域外各国对于惩戒法官的程序也做了严格细化的规定。
四、司法责任的独立性。法官的职业伦理责任独立于刑事责任。这避免了追究责任可能产生的竞合与混乱,也可以确保法官可以理性、良心、独立地作出裁判,并赋予其敢于担当的职业底气
智慧政务是怎么实现的？
十八大以来，中国开启了新一轮行政体制改革，政府职能转变的步伐明显加快，激发了社会创新潜能，提高了政府服务效率。当前，随着以云计算、大数据、物联网为代表的信息技术快速发展，世界各国正在积极依托互联网深化新技术创新应用，以应对新一轮经济变革带来的挑战。2016年，中国政府首次提出要大力推行“智慧政务”，以互联网思维促进信息技术与政府管理深度融合，推动经济发展提质增效和转型升级。新时期，要以供给侧结构性改革为主线，依托“互联网+”开展政府管理创新，破解政府管理领域难点痛点堵点，这是各级政府需要大力推进的工作，更是智慧政务管理者需要重点研究的命题。
依托“互联网+”开展政府管理创新，有利于深化简政放权改革，规范行政权力透明运行简政放权改革是政府职能转变的突破口，是顺应市场经济发展、释放改革红利、打造中国经济升级版的重要手段。本届政府成立以来，用壮士断腕的勇气和啃“硬骨头”的决心，推动权力“瘦身”，促进政府效能“健身”，以取消下放审批事项推动简政放权，以推行权责清单制度规范权力阳光透明运行，以规范审批行为强化全流程监管。减少行政审批事项1/3以上的承诺目标超额提前完成，非行政许可审批彻底终结，商事制度改革全面推行，行政审批制度改革取得明显成效。
看到成绩的同时，也要正视存在的问题。行政审批“周期长”“盖章多”“中介多”“收费多”“材料多”等“沉疴”现象仍然存在。全国“放管服”改革电视电话会议明确提出衡量简政放权改革成效的“三个量化指标”，即企业申请开办的时间、投资项目审批的时限、群众办事方便程度。众多实践证明，简政放权改革成效落地，必须依托制度改革和信息化的双轮驱动，运用互联网技术对政务服务进行流程优化，通过权力公开、业务运行、监督防控与信息化深度融合，强化决策、运行、监督、反馈等运行流程的刚性约束和网上公开，用数据编织权力铁笼，让权力行使处处留痕，褪去“神秘面纱”，尽处“阳光之下”。
依托“互联网+”开展政府管理创新，有利于实施有效监管，促进形成社会共治格局转变政府职能的核心要义，是要切实做好放管结合。市场监管能否到位，关系到改革的成败。随着简政放权的深入实施，一方面，市场准入门槛大幅降低，激发了市场主体活力，增强了经济发展内生动力，提升了经济社会创造力和运行效率。另一方面，随着跨区域、跨行业经营的多元化市场格局形成，新技术、新业态、新产业、新模式不断出现，传统经验判断和普遍撒网的监管模式已经无法满足互联网时代的监管需求。
实施有效监管，需要用改革的办法、发展的思路、创新的举措、信息化的手段，不断提升市场监管现代化水平。充分发挥大数据、云计算、物联网在市场监管、联动执法、信用约束、联合惩戒等方面的作用，强化信用约束，强化部门协同，强化社会共治，推动跨地区、跨部门的政府信息资源共享共用和互联互通，构建全方位、全过程、立体化、实时性的线上线下一体化市场监管体系，变人为监管为数据监管、事后监管为过程监管、单一监管为协同监管，真正做到公正监管、综合监管、审慎监管，确保“管得好、管到位”，实现行业自律和社会共治，促进经济社会健康发展。
依托“互联网+”开展政府管理创新，有利于优化服务模式，构建高效便捷服务体系优化政务服务方式、提高服务供给能力、简化政务服务流程、提升政务服务效率，是当前重大而现实的紧迫任务，更是构建服务型政府的内在要求。互联网时代，服务不上网的政府很难称之为服务型政府，网上服务水平低的政府也很难成为公众和社会满意的政府。
目前，政府的有效供给与社会公众对公共服务的需求相比还存在较大差距。互联网环境日益开放，公众需求无论在形式上还是内容上日益呈现多样化特征，必须通过创新服务模式，构建统一规范的线上线下有效融合的“智慧政务”体系，整合对接跨地区跨部门的权力运行平台，从制度和技术上整合相关政务服务，构建行政许可、公共服务、联动监管、决策支撑、流程监控五位一体的政务服务格局，以流程优化精简“长征途”，让老百姓多跑“网路”，少跑“马路”，减少各种“奇葩”证明。从“大水漫灌”转变为“精准滴灌”的服务模式，实现各类服务事项预约、申报、办理、查询一体化全流程网上运行，促进精准放权、监管创新、服务优化的协同互动。
北、上、广、深依然是国内智慧政务发展建设领航者
北京、上海、广州和深圳作为具有国际影响力的大都市，依然是国内智慧政务发展建设的领航者。其中，北京以其雄厚的信息产业基础和人力资源优势以及友好的在线服务，领先上海和广州，占据榜首位置。青岛、南京、郑州等城市充分发挥政府主观能动性，扬长避短，在智慧政务发展上进步迅速，成为相近城市学习和参考的优秀榜样。
另外，通过分析可以发现，城市的行政功能定位、所处地域都会对智慧政务发展水平产生一定的影响。这种影响一般体现在经济发展水平与智慧政务发展水平的正相关关系上。但不可忽视的是，一些城市虽然经济发展水平较高，但智慧政务发展水平较低;一些城市则相反，虽然经济发展水平较低，但智慧政务发展水平较高。
对这些城市的分析表明，在城市基础准备等因素受到限制的情况下，通过在电子参与服务、在线服务以及移动政务方面的不懈努力，辅以高效的管理体制、卓越的政府领导力和主观能动性的不懈发挥，同样可以在城市智慧政务发展上有所建树。这对于西部等经济欠发达地区的城市是良好的借鉴和启发。
国家公务员宗旨是什么
为人民服务。
“人民满意”，是公务员的最高荣誉。加强公务员队伍建设，抓好“让人民满意”，就抓住了根本。我们的国家是人民当家作主的社会主义国家，我们的政府是人民的政府。
公务员是国家行政权力的运用者，同时又是人民全面建设小康社会的组织者，担负着依法管理国家和社会事务的繁重任务。国家公务员无论从事何种工作，无论职位高低，都是人民的勤务员；
都要坚持和实践全心全意为人民服务的宗旨，把人民满意作为自己全部工作的出发点和归宿，把人民利益放在大于一切、高于一切、重于一切的位置上。
扩展资料：
习近平同志指出：“为人民服务是我们党的根本宗旨，也是各级政府的根本宗旨。”为人民服务既是服务型政府建设的题中应有之义，也是政府治理创新的根本遵循。从本质上说，服务型政府建设就是政府通过治理创新践行为人民服务宗旨的过程。
我们党提出建设服务型政府的目标后，各级政府积极转变职能、强化公共服务，优化组织结构、健全职责体系，完善运行机制、规范管理行为、改进治理方式，寓管理于服务之中。
同时，破解审批繁琐、推诿扯皮、不当作为、缺乏透明等问题，通过流程再造、机制创新、能力提升、质量改进，增强政府公信力和执行力，将为人民服务的宗旨落到实处。
参考资料来源：人民网-人民日报评论员：为人民服务 让人民满意
如何在短期内破解土地瓶颈
2010年末我国城镇化水平已达到47%，但与发达国家和地区80%以上的城镇化率相比仍有较大的差距。当前，我国经济社会正处于加速发展的重要战略机遇期，城镇化是支撑我国经济持续增长的重要动力之一。城镇化不仅包括了城镇服务业的发展，而且起到扩大并带动我国服务贸易发展的作用，而目前制约我国城镇化和服务部门发展的最大制度障碍则在于土地制度，破解土地瓶颈对于解放我国服务业生产力，促进城乡统筹，加快服务贸易发展，具有重大意义。
一、现行城镇化与服务业发展的误区
城镇化不仅仅是农民上楼，城镇化的内涵包括了城镇能够为城镇生活的居民提供全面的城镇化服务，比如商务服务、通信服务、建筑和相关工程服务、分销服务、教育服务、环境服务、金融服务、健康服务、旅游服务、娱乐文化和体育服务、运输服务、其他服务等。因此，从这一意义讲，推进城镇化要从根本上依托于服务业的快速发展。
服务业尤其是现代服务业在促进农业现代化、农村集约化发展中发挥了基础保障作用，除此之外，城镇的基础性功能如生活居住、商贸物流、产业承载、旅游休闲、文化传播、社会组织等更是离不开城镇服务业的发展。可以说没有城镇服务业的发展完善，就不可能实现产业、经济、社会、文化的交融互动，也就不可能有城镇化可持续的健康发展。
同时，城镇集聚了相对密集的智力型人口、相对集中的企业群体和相对收入较高的有旺盛购买力的消费人群，提供了相对完善齐全的软硬件设施，这些又从市场需求、资金和劳动力供应、基础设施保障等方面促进了城镇服务业的发展。大量国内外实证研究也证实：随着经济水平的提高，一国城镇化进程与其服务业的发展水平呈现出高度的正相关性。
其次，农村城镇化能够推进产业结构的优化。城镇化直接为二、三产业的发展提供了发展平台，提高了二、三产业的集聚经济效应。城镇化还创造了二、三产业发展在环境上的外部经济效应，如劳动力整体素质的提高、公共服务设施和信息服务工作的完善。为实现产业结构由二、三、一向三、二、一转型升级提供了新的动力。
目前，大量的农民工，虽然居住在城市并被计算为城市人口，但其并不能同等享受到城市的各类公共服务，其收入水平、消费模式无法等同于一般城市居民。这其中，固然有户籍制度的制约，但城镇服务业发展滞后才是制约城镇化进程加快的根本所在，这从广东城镇化的发展进程中可以得到印证。
二、城镇化与服务贸易的发展困局
我国的城镇化应该是开放式的城镇化，目前对于我国广大中西部地区而言，城镇化已经不可能复制广东先发地区城镇化的模式，即依托外向型的加工贸易模式。但是，开放性的基本属性并未改变，在当前条件下，我国城镇化要依托发展服务贸易来推进新型城镇化的建设，特别是推动特色服务贸易的发展。
通过城镇化，在夯实服务经济基础与健全基本服务的同时，着力因地制宜，提高重点服务行业的竞争力，比如旅游服务、信息服务、文化创意和体育服务等，扩大服务贸易出口。而且，改善的城镇化服务水平能够带来人口集约、劳动集约、产业集约、土地集约、资金集约与技术集约，使生产要素由分散无序状态向规模集约型转变。城镇具有较为完善的公共设施，交通、通讯、商贸金融、服务业及教育、文化娱乐、卫生和社会保障事业不断发展，能够形成较高的聚合效应，降低服务产业发展成本，增加盈利，为产业结构调整，尤其是二、三产业的集聚创造了有利条件。
除此之外，城镇化在避免贸易壁垒中将发挥重大作用。从目前的趋势来看，劳工权益保护问题越来越受到国际社会的关注，先后出现了国际劳工标准、核心劳工标准、社会条款、企业社会责任守则以及SA8000社会责任标准等，它们对中国企业的影响也各不相同。从长远来看，劳工权益保护是经济全球化发展的必然趋势，有些劳工标准还可能成为贸易壁垒。在将农民转变为产业工人的过程中，我国要按照国际劳工标准(SA8000)为转移的工人提供相应待遇，避免外国市场以用工借口限制我国对外贸易发展。只有这样才能一方面切实保障产业劳动者的合法利益，提高其收入水平和生活水平；另一方面又能为我国规避贸易壁垒，扩大出口，创造良好条件。
三、制约城镇化和服务贸易发展的制度瓶颈
目前，制约我国城镇化和服务业发展制度瓶颈关键在于土地制度改革滞后，我国目前的土地管理制度对农村集体土地的产权主体尚未界定清晰，从而导致农民无法正当享受土地的收益权。同时，现在征地制度的价格剪刀差也严重损害农民利益，一般来讲，政府的征地价格低，而其出售给征地单位或企业的市场价格高，而微薄的土地转让费，被镇、乡、村层层剥洋葱皮，农民也无法全部获取。在我国经济持续发展和土地价值日益增值的背景下，农民的利益未能与城镇化的进程同步。此外，我国还缺乏严格的土地管理和耕地保护制度。在农地转为非农用地方面，土地市场管理的法律法规和各项制度未能有效落实，政府对土地市场的宏观调控及监管措施还远不够有效。
这些问题使得我国在城镇化进程中，仍无法保障农民的权益，一方面，使得农民进城后仍面临着低收入的境遇，另一方面，农民仍无法享受到基本的城镇服务。这样就导致农民既无法迅速带动城镇消费，又无法为城镇发展，特别是服务贸易的发展，提供高素质的劳动技能，进而导致我国的城镇化表现出一种伪城镇化的困扰局面。
中国目前对城镇化率的统计与实际具有城镇户籍、享受城镇居民待遇的实际居民数字并不相符，大量长期居住在城市的农民工以及在镇区生活却务农的农业户籍人口实际上是被城镇化了。然而，城镇中生活成本高、失去传统的土地保障、城镇户籍制度的限制、社会保障程度低，导致大量伪城镇人口无法为持续推动城镇化的可持续发展，也不能有效地促使这部分人口去实施人力资本投资，从而也就无法为城镇产业结构升级、服务经济和服务贸易发展提供高素质的劳动力。
四、关于改革土地制度的政策建议
针对以上问题，我们认为，破解我国城镇化发展难题，促进我国服务业和服务贸易迅速发展的关键在于加快改革我国现存土地制度中的不合理部分。
首先，近期用3年时间，要做到确权发证，即明确规定农村居民从土地使用、经营及流转中所具有权利，并通过发证形式予以确认。
应该尽快修改《土地管理法》《城市房地产法》等法律中关于集体土地必须经过政府征收才可以进入土地一级市场的偏离宪法精神规定；尽快废除公民、法人或者其他组织取得集体建设用地的征收征用审批程序；尽快按照同地、同价、同权原则，将集体土地和国有土地统一纳入管理有序的土地市场。
要确立乡镇在基层管理层面上的集体土地所有权调控地位，村社集体土地所有权的主体地位，形成乡镇村社权属明晰，主体明确的集体土地所有权结构体系。在试点基础上，逐步扩大农民土地使用权的范围，赋予农户对土地使用、收益和处分权等部分权利，保证农村集体土地使用权证的长期化和市场化，体现出市场对土地资源的优化配置基础性作用。
其次，到十二五后期用5年时间，进一步完善以确权发证为前提的土地制度体系，要通过立法来保障农民的农村土地增值性收益。
一是改革土地征收征用制度，规范土地征收征用行为，保障农民的合法权益。对现行的土地征收征用制度，要明确界定公共利益的内涵和外延，科学界定土地征收征用后的土地使用性质，在土地征收征用中坚决杜绝少征多用，征而不用等囤地行为的发生，保证土地征收征用地规模适度，从根本上杜绝侵犯农民财产权的非公共利益目的的征地行为。
二是贯彻落实好土地用途管制制度，重点保护耕地和基本农田。逐步建立健全耕地特别是基本农田保护机制，在保证耕地特别是基本农田保护总量不减少、质量不降低的前提下，对市场条件成熟的区域，贯彻耕地，特别是基本农田保护措施，保证土地用途管制制度的贯彻落实。
三是确保农村建设用地依法审批，完善农村建设用地的审批制度。当前，我国农村集体土地的审批主要在乡镇企业用地，农村居民住宅用地等方面。无论是转包、转让、租赁、入股和互换等方式实行农村土地流转，农村土地规模经营所必须的生产管理用房的审批，可以通过利用现有农村宅基地、废弃地复垦转换来解决，也可以通过申请临时建设用地的方式来解决。但必须建立在不改变集体土地所有权，符合土地利用总体规划，按规定缴纳土地复垦保证金的前提下，按农村土地流转管理办法规范确定的权限逐级审核报批，既要实现耕地占补平衡，又要依法审批。
再次，争取到2020年用8年的时间来实现农村宅基地能够顺利进入二级流通市场流转，并在此基础上重新调整配置中央和地方的财权，从而在财政体制层面改变现在地方土地财政的问题。
搞好农村土地流转，要大力培养土地流转市场，建立符合社会主义市场经济体制要求的土地流转市场机制。一方面要充分发挥市场对资源的基础性配置作用，充分实现农村土地的价值。在不改变土地耕作条件和用途的情况下，发展多种经营，探寻多种模式，加大农业结构调整力度，谋划好农村土地流转的整体局面，实现农村土地的价值。同时，实施农村土地使用权有偿有期限使用机制，确保土地保值增值。在建立完善农村土地使用权有偿有期限使用相关法律法规的前提下，在市场条件成熟的情况下，对需流转的合法农村土地实行招、拍、挂，促使农村土地使用的规模化、集约化，体现农村集体土地的资产性。此外，要根据市场运行机制合理构建农村土地流转市场体系，培育发展完善与农村土地流转密切相关的土地流转中介服务组织，扩大土地流转市场范畴。
建立和完善农村土地流转运行机制，保证农村土地流转的规范性和有序性。农村土地流转包括农用地，集体建设用地流转两个层面，要区别对待，分类实施，有机结合，共同发展。首先，对农用地流转要在符合土地利用总体规划，不改变土地用途的前提下，走适度规模经营的路子。在市场操作层面上要体现公平、公正合理的一面，还要体现市场对资源的配置作用。其次，对农村集体建设用地流转要在保护耕地，基本农田的前提下，通过土地开发整理，农村宅基地，废弃地复垦等方式新增耕地来补充新占用的土地(主要是耕地)；同时对农村土地流转范围内的丘陵闲置、浅山坡空闲地加以利用。在具体实施过程中做到四统一(统一规划，统一布局，统一实施，统一建设)，保障农村土地流转基础设施用地的要求，节约利用。
对农用地、集体建设用地综合流转，既要保障农用地的农业用途不改变来解决吃饭问题，又要保障乡镇企业和社会主义新农村发展的建设问题，关键还要保障三农问题的解决，保障土地可持续发展，实现二者的有机统一。实现规模化经营模式，建立健全产业带动机制，无论哪种模式的土地流转，根本都要实现农村土地规模化经营，产生规模效益，带动周边区域农村经济发展，既要保持农用地的用途，可探索城市观光农业发展模式，又要根据实际需要适度进行城市化发展。
建立健全农村保障机制，为农村土地流转提供可靠保障。当前，土地是我国农村广大农民的生存之本，收入之源，鉴于农民整体科技水平和应对市场风险的能力等方面的局限性，多层次、全方位地建立农村保障机制，是农村土地流转顺利推进的强有力的保障。
如何建立规范高效的审批运行机制
构建规范高效的行政审批机制主要从规范行政审批程序、推进行政审批电子化、强化行政审批监督机制三方面入手。
一、规范行政审批程序
（一）规范申请程序
目前，我国行政审批事项繁多，程序繁琐复杂。首先，为了保证行政审批申请人了解有关规定、申请的程序和条件。行政审批机构应当公示行政审批的相关规定及申请行政审批的具体流程。公示方式可以多样化。行政审批机构一般在审批机构大厅里公示审批流程图，也可以采用在网站上公布等其他方式，但是必须以便民为原则。其次，目前在我国，门难进、脸难看、事难办、人难找的四难现象较为严重。行政审批机构应当实行首问责任制。该制度规定群众来访时，机关在岗被询问的工作人员即为首问责任人。要求首问责任人对群众提出的问题或要求，无论是否是自己职责（权）范围内的事，都要给群众一个满意的答复。最后，行政审批机构应当将申请登记在册，严格遵守《行政许可法》等相关法律关于申请程序的规定。
（二）规范审查程序
《行政许可法》第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”该条文规定了审查的程序和条件。笔者认为，在审批机关审查申请过程中也应当引入回避制度。如果负责行政审批的工作人员与审批事项或是审批申请人有利害关系，应当回避。同时禁止行政审批机构工作人员于审批审查通过之前，在公共场所之外，单方面与审批申请人接触。公务员本人违反相关规定，应给予相应处分，以此保障审查程序的公正。
（三）规范决策程序
对于技术性强、专业要求高的行政审批事项，为保证决策的科学性，行政审批机构在决策过程中，应当邀请相关专家论证该事项。笔者建议建立专家咨询制度，确保专家组成的全面性，论证的独立性。美国早在1972年就通过了《联邦咨询委员会法》，目的在于通过法律保证各种形式的专家咨询机构建议的客观性以及公众在专家咨询过程中的知情权。目前在我国，某些行政审批机关可以任意挑选专家进行咨询或论证，从而可能导致被挑选的咨询专家受利益驱使，甚至为决策机构所雇佣。因此，决策机构对专家的选择必须考虑不同专家的利益立场，尽可能使受决策影响的利益各方都能有专家代表，从而通过专业知识的相互制约而获得平衡。另外，对于涉及行政相对人及第三人重大利益的行政审批事项，应当举行听证会。各省、自治区、直辖市需要逐步完善行政审批听证程序，以保障当事人合法权益。
二、推进行政审批电子化
充分利用现代网络信息技术，加快推行网上行政审批建设与应用，切实提高办事效率，加快推进服务型政府建设步伐的必然要求，是构建“权力阳光运行机制”，打造廉洁政府的重要内容。
建设电子行政审批，一是要全面整合网络资源，统筹管理。政府网站是电子审批的服务终端，是公民与政府重要的接触点。二是要改进技术手段。理想化的电子行政审批，以行政相对人为中心，实现一对一的服务模式和全天候审批。这需要改进技术手段，健全信息安全保障体系。从网络层、应用层等构建完整的电子审批体系。三是完善相关法律。行政审批电子化也是一把双刃剑，需要有配套的法律、法规为其保驾护航。实现行政审批电子化的同时，也要实现行政审批法制化。
三、强化行政审批监督机制
对行政审批工作进行监督的目的，就是维护公平、公正、公开的阳光竞争环境。一是健全审批部门内部监督制约机制，落实审监分离制度，加强部门内部监督检查，建立审批人员定期轮岗和审批回避制度。二是健全行政审批部门外部监督机制。有关纪检监督部门纪检监察要立足本职，广泛收集企业及服务对象对审批制度改革的意见和建议,对改革中出现的问题，及时研究反馈给有关部门。三是建立责任追究制度。要按照“谁审批，谁负责”和“权责对等”的原则，明确审批单位、审批人对审批过错的责任。各地区或各部门根据自身特点制定行政审批责任追究实施细则，以确保行政审批工作依法、规范、有序地进行。
